2024-07-22
《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》對農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)的影響分析及啟示
2023年12月27日，國家發(fā)展改革委修訂發(fā)布了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2024年本）》（簡稱“《目錄（2024年本）》”），自2024年2月1日起正式施行。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄是引導(dǎo)社會投資方向和農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要政策文件，為產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展方向提供指導(dǎo)。我國農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)多，重復(fù)投產(chǎn)現(xiàn)象較重，整體產(chǎn)能利用率低于國際平均水平，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄為管理部門調(diào)控產(chǎn)能重要政策之一。筆者對涉及農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)部分的調(diào)整進(jìn)行對比分析，并探討其對農(nóng)藥行業(yè)的影響及啟示。1 目錄2019年本與2024年本對比 《目錄（2024年本）》在篇首和章首增加了政策導(dǎo)向說明，介紹基本情況、修訂導(dǎo)向和相關(guān)政策，筆者針對兩個版本中涉及農(nóng)藥部分進(jìn)行了整理和對比，新增的說明精簡后放在每節(jié)首段，并編制對比表格，具體內(nèi)容主要有以下幾部分的變化。（本文對比只保留農(nóng)藥相關(guān)部分，其他部分內(nèi)容刪減，僅以“……”代替）。1.1 第一類鼓勵類 鼓勵類主要是有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移、自然資源節(jié)約集約利用和產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型等，促進(jìn)共同富裕的技術(shù)、裝備及產(chǎn)品。具體變化（表1）（新增或修改部分斜體，下同）。表1 鼓勵類涉農(nóng)藥部分對比表1.2 第二類限制類 限制類主要是生產(chǎn)工藝技術(shù)落后，與行業(yè)準(zhǔn)入條件有差距，達(dá)不到有關(guān)規(guī)定要求，不利于安全生產(chǎn)，不利于自然資源節(jié)約集約利用，不利于實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，需要督促改造和禁止新建的產(chǎn)能、工藝技術(shù)、裝備及產(chǎn)品。對屬于限制類的新建項(xiàng)目，禁止投資。投資管理部門不予審批、核準(zhǔn)，各金融機(jī)構(gòu)不得發(fā)放貸款，自然資源、建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、水利、市場監(jiān)管、消防、海關(guān)等部門不得辦理有關(guān)手續(xù)。對屬于限制類的現(xiàn)有生產(chǎn)能力，允許企業(yè)在一定期限內(nèi)采取措施改造升級，金融機(jī)構(gòu)按信貸原則繼續(xù)給予支持。具體變化（表2）。表2 限制類涉農(nóng)藥部分對比表 限制類章首明確指出該部分為“需要督促改造和禁止新建的生產(chǎn)能力、工藝技術(shù)、裝備及產(chǎn)品”，因此所有條目均將“新建”二字刪去，并在部分條目中新增“本條目中不新增產(chǎn)能的搬遷項(xiàng)目除外”的說明。1.3 第三類淘汰類 淘汰類主要是不符合有關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)重浪費(fèi)資源、污染環(huán)境，安全生產(chǎn)隱患嚴(yán)重，阻礙實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，需要淘汰的落后工藝技術(shù)、裝備及產(chǎn)品。對淘汰類項(xiàng)目，禁止投資，各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)停止各種形式的授信支持，并采取措施收回已發(fā)放的貸款；各地區(qū)、各部門和有關(guān)企業(yè)要采取有力措施，按規(guī)定限期淘汰。在淘汰期限內(nèi)國家價格主管部門可提高供電價格。對國家明令淘汰的生產(chǎn)工藝技術(shù)、裝備和產(chǎn)品，一律不得進(jìn)口、轉(zhuǎn)移、生產(chǎn)、銷售、使用和采用。 淘汰類分為落后生產(chǎn)工藝裝備和落后產(chǎn)品2部分。1.3.1 淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備 在落后生產(chǎn)工藝裝備部分，《目錄（2024年本）》相比于2019年本沒有變化。1.3.2 淘汰落后產(chǎn)品 對比情況詳（表3）。表3 淘汰類落后產(chǎn)品涉農(nóng)藥部分對比表2 政策分析 筆者針對上述目錄變化進(jìn)行分析，其主要內(nèi)容變化與高質(zhì)量發(fā)展和相應(yīng)行業(yè)管理政策相銜接，統(tǒng)籌調(diào)整。2.1 注重政策的銜接2.1.1 綠色發(fā)展方面 《目錄（2024年本）》與部分政策形成有效銜接。例如與《國務(wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》等政策銜接，鼓勵類中將“獲得綠色食品生產(chǎn)資料標(biāo)志”修改為“符合綠色低碳循環(huán)要求”。2.1.2 生物安全方面 與黨的二十大報(bào)告“加強(qiáng)生物安全管理，防治外來物種侵害”，《中華人民共和國生物安全法》《外來入侵物種管理辦法》要求鼓勵外來入侵物種防治類農(nóng)藥發(fā)展等銜接，鼓勵類中對防治對象進(jìn)行完善，新增防治外來入侵物種內(nèi)容。2.1.3 農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)方面 與黨的十九大報(bào)告“健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”和黨的二十大報(bào)告“發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和社會化服務(wù)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”相銜接，在目錄的政策導(dǎo)向中明確提出構(gòu)建優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)業(yè)新體系，并且在鼓勵類中新增農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)相關(guān)內(nèi)容，體現(xiàn)出我國對農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)發(fā)展的高度重視。2.2 注重多部門協(xié)調(diào)配合形成合力 《目錄（2024年本）》發(fā)布的政策，與其他部門發(fā)布的政策形成整體合力。2.2.1 《環(huán)境保護(hù)綜合名錄（2021年版）》 2021年10月25日生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《環(huán)境保護(hù)綜合名錄（2021年版）》，分為“高污染”“高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”“高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”三類產(chǎn)品名錄。相比2017年版，“高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”產(chǎn)品名錄中新增的氟蟲腈、氯化苦（硝基甲烷法除外）在《目錄（2024年本）》限制類部分，其中，氟蟲腈為新增，氯化苦并未將硝基甲烷法除外。2.2.2 《重點(diǎn)管控新污染物清單（2023年版）》 2022年12月29日生態(tài)環(huán)境部、工業(yè)和信息化部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、商務(wù)部、海關(guān)總署、國家市場監(jiān)督管理總局六部門聯(lián)合發(fā)布《重點(diǎn)管控新污染物清單（2023年版）》（生態(tài)環(huán)境部令第28號），自2023年3月1日起施行，明確指出對列入清單的新污染物，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定采取禁止、限制、限排等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控措施。清單中壬基酚、全氟己基磺酸（PFHxS）及其鹽類和相關(guān)化合物、全氟辛酸（PFOA）及其鹽類和相關(guān)化合物等為《目錄（2024年本）》淘汰類新增內(nèi)容。2.2.3 《“十四·五”全國農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》 2022年1月29日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部、國家市場監(jiān)管總局、國家糧食和物資儲備局、國家林草局八部門聯(lián)合發(fā)布的《“十四·五”全國農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》第三章第一節(jié)專欄三農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展指南中，列出“優(yōu)先發(fā)展”“適度發(fā)展”“逐步退出”三部分，其相關(guān)內(nèi)容分別與目錄中“鼓勵類”“限制類”“淘汰類”相對應(yīng)。優(yōu)先發(fā)展化學(xué)農(nóng)藥中重大病蟲害防治品種偏少和抗藥性替代等需求的農(nóng)藥品種及生物農(nóng)藥。 適度發(fā)展中的敵草快、敵百蟲、草銨膦、樂果、三唑醇、毒死蜱、莠去津、氟蟲腈、啶蟲脒、丁硫克百威、多效唑、氟苯蟲酰胺、氰戊菊酯、乙酰甲胺磷、多菌靈、丁酰肼、乙草胺、甲草胺、2,4-滴、噻蟲嗪、丁草胺、2甲4氯、莠滅凈、麥草畏、烯草酮、代森錳鋅、丙環(huán)唑、異菌脲、石硫合劑等29種農(nóng)藥均為《目錄（2024年本）》限制類新增內(nèi)容。 逐步退出中滅線磷、甲拌磷、水胺硫磷、甲基異柳磷均為《目錄（2024年本）》淘汰類新增內(nèi)容。逐步退出中的磷化鋁、涕滅威、氧樂果、氯化苦、滅多威、克百威均在《目錄（2024年本）》限制類部分，后期注意政策變化。 限制類新增的內(nèi)吸磷，2002年5月24日原農(nóng)業(yè)部公告第199號明確要求其不得用于蔬菜、果樹、茶葉、中草藥材上。 淘汰類修改的草甘膦含量在30%以下的水劑，2012年3月26日原農(nóng)業(yè)部公告第1744號明確指出停止受理和批準(zhǔn)草甘膦含量低于30%的草甘膦混配水劑的農(nóng)藥登記（包括臨時登記、正式登記和續(xù)展登記）。 淘汰類新增的2,4-滴丁酯，2016年9月7日原農(nóng)業(yè)部公告第2445號明確指出不再受理、批準(zhǔn)其登記申請、境內(nèi)使用的續(xù)展登記申請，保留原藥生產(chǎn)企業(yè)2,4-滴丁酯產(chǎn)品的境外使用登記，原藥生產(chǎn)企業(yè)可在續(xù)展登記時申請將現(xiàn)有登記變更為僅供出口境外使用登記。 由2019年本的限制類調(diào)整到2024年本的淘汰類的氯磺隆、胺苯磺隆，2013年12月9日原農(nóng)業(yè)部公告第2032號明確指出撤銷氯磺隆和胺苯磺隆的農(nóng)藥登記證，禁止氯磺隆和胺苯磺隆在國內(nèi)銷售和使用。2.3 貫徹落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展理念，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展 高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。《目錄（2024年本）》的修改和新增要求為健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展體系，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，保障農(nóng)藥高質(zhì)量發(fā)展提供了有力支撐。限制類中增加31個農(nóng)藥品種原藥生產(chǎn)裝置。淘汰類中新增15個品種及部分品種的鹽類、酯類和相關(guān)化合物，將“10%草甘膦水劑”修改為“草甘膦含量在30%以下的水劑”，筆者認(rèn)為此處修改，將有效成分為草甘膦的鹽類水劑也包含在內(nèi)，擴(kuò)大了范圍。3 對農(nóng)藥管理政策的影響分析 根據(jù)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第十六條規(guī)定，“農(nóng)藥生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)符合國家產(chǎn)業(yè)政策”?！赌夸洠?024年本）》中有關(guān)農(nóng)藥內(nèi)容的調(diào)整對農(nóng)藥管理政策提出了新要求。3.1 關(guān)于限制類農(nóng)藥品種原藥的新增登記與生產(chǎn)許可 《農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》第六條規(guī)定，農(nóng)藥生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)符合國家產(chǎn)業(yè)政策，不得新增國家限制生產(chǎn)的產(chǎn)品或者國家限制的工藝、裝置、原材料從事農(nóng)藥生產(chǎn)?！掇r(nóng)藥生產(chǎn)許可審查細(xì)則》第十六條規(guī)定，審查內(nèi)容包括是否符合產(chǎn)業(yè)政策?！懂a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》屬于國家產(chǎn)業(yè)政策，農(nóng)藥生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)符合其規(guī)定。根據(jù)《農(nóng)藥登記管理辦法》第三十八條第一款第四項(xiàng)規(guī)定，國家有關(guān)部門明令禁止生產(chǎn)或者農(nóng)業(yè)農(nóng)村部依法不再新增登記的農(nóng)藥，不能批準(zhǔn)登記。國家發(fā)展改革委發(fā)布的《目錄（2024年本）》是國家強(qiáng)制執(zhí)行的政策，農(nóng)藥登記與生產(chǎn)許可是《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》設(shè)定的制度，在原有淘汰、限制農(nóng)藥品種登記的基礎(chǔ)上，對新增的50種（類）農(nóng)藥品種原藥登記和生產(chǎn)許可（限制類中共含59種（類）農(nóng)藥原藥品種，其中9種已明令禁止）應(yīng)當(dāng)研究完善相關(guān)管理措施，涉及以下品種：3.1.1 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部原已對制劑登記使用范圍或含量等進(jìn)行限制的農(nóng)藥品種：樂果、草甘膦、丁硫克百威、毒死蜱、氟苯蟲酰胺、三唑磷、氰戊菊酯、乙酰甲胺磷、丁酰肼、甲磺隆、內(nèi)吸磷、氟蟲腈、氯化苦等13種（注：內(nèi)吸磷已無產(chǎn)品處于登記有效狀態(tài)；甲磺隆已禁止國內(nèi)銷售和使用，保留出口境外使用登記）。3.1.2 將《“十四·五”全國農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》“適度發(fā)展”轉(zhuǎn)為“限制類”的農(nóng)藥品種：復(fù)硝酚鈉、敵鼠鈉、溴敵隆、敵鼠酮、氟苯蟲酰胺、殺鼠靈、乙酰甲胺磷、殺鼠醚、多菌靈、溴鼠靈、草甘膦、肉毒素、阿維菌素、殺蟲雙、乙草胺、樂果、丁硫克百威、氰戊菊酯、丁酰肼、甲草胺、毒死蜱、三唑磷、噻蟲嗪、百菌清、吡蟲啉、2,4-滴、啶蟲脒、莠去津、丁草胺、莠滅凈、麥草畏、敵草快、草銨膦、烯草酮、代森錳鋅、敵百蟲、三唑醇、丙環(huán)唑、異菌脲、多效唑、石硫合劑、氟蟲腈、福美類中的福美雙和福美鋅等44種（其中樂果、丁硫克百威、丁酰肼、氟苯蟲酰胺、草甘膦、氰戊菊酯、乙酰甲胺磷、毒死蜱、三唑磷、氟蟲腈10種同時屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部原已對制劑登記使用范圍或含量等進(jìn)行限制的農(nóng)藥品種）。3.1.3 將《“十四·五”全國農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》“逐步退出”轉(zhuǎn)為“限制類”的農(nóng)藥品種：氯化苦。3.1.4 已列入《目錄（2024年本）》但農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布部分或尚未發(fā)布管理政策的農(nóng)藥品種：有機(jī)氯類、有機(jī)錫類殺蟲劑（建議包括三唑錫、苯丁錫，不包括為殺菌劑的三苯基乙酸錫）、復(fù)硝酚鉀、2甲4氯（建議以農(nóng)藥有效成分為2甲4氯確定，包括2甲4氯、2甲4氯鈉、2甲4氯鉀鹽、2甲4氯二甲胺鹽，不包括2甲4氯異辛酯）。3.2 停止限制類農(nóng)藥品種原藥的產(chǎn)能轉(zhuǎn)移 《目錄（2024年本）》限制類部分在章首強(qiáng)調(diào)了限制類為需要督促改造和禁止新建的生產(chǎn)能力、工藝技術(shù)、裝備及產(chǎn)品，限制類所有條目相比2019年本均不含“新建”二字，但第5條明確指出“本條目中不新增產(chǎn)能的搬遷項(xiàng)目除外”，第8、9條中不含此項(xiàng)說明，意味著禁止新建這些農(nóng)藥品種原藥的生產(chǎn)能力、工藝技術(shù)、裝備，且產(chǎn)能不能轉(zhuǎn)移。4 啟示 《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》有彌補(bǔ)市場缺陷、有效配置資源、保護(hù)產(chǎn)業(yè)成長、發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢、增強(qiáng)適應(yīng)能力等功能，本次目錄調(diào)整，筆者認(rèn)為有以下幾點(diǎn)啟示。4.1 重視引導(dǎo)性政策 國家政策分為引導(dǎo)性政策和強(qiáng)制性政策。對強(qiáng)制性政策，在政策生效期起必須執(zhí)行，而引導(dǎo)性政策并非強(qiáng)制執(zhí)行政策，有導(dǎo)向性功能，其內(nèi)容為其他法律法規(guī)或強(qiáng)制性政策的制定提供依據(jù)，可能轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制性政策。如《“十四·五”全國農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《環(huán)境保護(hù)綜合名錄（2021年版）》與《目錄（2024年本）》基本一致，部分引導(dǎo)性政策變成了強(qiáng)制性政策。在此，建議各單位重視并關(guān)注相關(guān)部門出臺的引導(dǎo)性政策，提前做好謀劃，在強(qiáng)制性政策落地前完成轉(zhuǎn)型升級。4.2 重點(diǎn)向國家政策引導(dǎo)的方向發(fā)展 建議相關(guān)單位對《目錄（2024年本）》鼓勵類部分要優(yōu)先發(fā)展，順應(yīng)政策導(dǎo)向，注重企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，瞄準(zhǔn)綠色技術(shù)創(chuàng)新、綠色環(huán)保、節(jié)能降碳和綠色轉(zhuǎn)型方向發(fā)展。加快發(fā)展專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治服務(wù)，加強(qiáng)用藥指導(dǎo)，甚至形成農(nóng)藥產(chǎn)銷用一體化服務(wù)。對限制類和淘汰類等采取適當(dāng)措施，除不再新增相應(yīng)產(chǎn)能和投資外，研究制定逐步退出和轉(zhuǎn)型規(guī)劃，避免向高耗能、高排放、低水平項(xiàng)目盲目發(fā)展，做好平穩(wěn)過渡，保障穩(wěn)定高質(zhì)量發(fā)展。4.3 關(guān)注國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整研究最新動態(tài) 生產(chǎn)工藝技術(shù)、裝備和產(chǎn)品一旦被列入限制類或淘汰類，將嚴(yán)重影響企業(yè)發(fā)展。國家政策制定和發(fā)布并非一蹴而就，前期會經(jīng)過大量研究，建議各單位關(guān)注相關(guān)政策制定進(jìn)展，積極參與到政策制定過程中，如參加主管和相關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會等組織的政策制定研討類會議，對發(fā)布的征求意見稿積極發(fā)聲，提出自己的需求和修改意見建議，并提供完整佐證材料。政策發(fā)布以后，積極應(yīng)對，迅速調(diào)整，以適應(yīng)新的政策要求。4.4 做好宣傳培訓(xùn) 《目錄（2024年本）》農(nóng)藥相關(guān)內(nèi)容的修訂與2019本相比變化較大，建議各級主管部門和行業(yè)協(xié)會加強(qiáng)對農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)等相關(guān)單位的宣傳培訓(xùn)，解讀最新發(fā)布的《目錄（2024年本）》有關(guān)要求，使其了解政策變動情況，把握政策變動內(nèi)涵，同時提醒其關(guān)注相關(guān)政策的出臺，積極做出應(yīng)對。 為幫助農(nóng)藥行業(yè)及時、系統(tǒng)地掌握農(nóng)藥相關(guān)的國家產(chǎn)業(yè)政策，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)藥檢定所在中國農(nóng)藥信息網(wǎng)“服務(wù)平臺”中“減施增效查詢系統(tǒng)”單獨(dú)建立了“國家農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)政策”數(shù)據(jù)庫，可以查詢農(nóng)藥相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，如規(guī)劃、區(qū)域布局、項(xiàng)目建設(shè)、節(jié)能減排、禁限用農(nóng)藥品種、農(nóng)藥助劑管理、環(huán)境保護(hù)名錄等綜合性政策，農(nóng)藥登記申請、登記審查審批、登記試驗(yàn)管理等農(nóng)藥登記管理類政策，清潔生產(chǎn)、可追溯管理、農(nóng)藥包裝管理、農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理等農(nóng)藥生產(chǎn)管理類政策，以及安全生產(chǎn)管理類、運(yùn)輸管理類、經(jīng)營管理類、使用類、市場監(jiān)管類、財(cái)稅金融措施類、國際公約類等相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的要求，指導(dǎo)從業(yè)人員把握政策過渡期，及時調(diào)整，科學(xué)合理做好本單位的發(fā)展規(guī)劃。內(nèi)容轉(zhuǎn)自農(nóng)藥資訊網(wǎng)，如有侵權(quán)請及時聯(lián)系刪除
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